Politie maakt over het algemeen passend gebruik bijzondere bevoegdheden

(tekst: persbericht Programma Politie en Wetenschap)

Dit is een origineel bericht van ‘Onder het oppervlak’ en ‘Naar eigen inzicht’ nieuwe uitgaven in de reeks Politiekunde van het Programma Politie en Wetenschap.

Politie maakt over het algemeen passend gebruik van bijzondere bevoegdheden als preventief fouilleren en identiteitscontroles.

De introductie van preventief fouilleren en de Wet op de uitgebreide identificatieplicht (WUID) in respectievelijk 2002 en 2005 leidde destijds, en ook nu nog, tot maatschappelijke commotie. Criticasters vreesden een inbreuk op burgerlijke vrijheden en waarschuwden voor het gevaar van discriminerende toepassingspraktijken. Die vrees wordt niet bewaarheid. Onderzoek laat zien dat in het algemeen geen sprake is van willekeur bij de toepassing maar van goed onderbouwde, professionele afwegingen. Gerechtelijke uitspraken naar aanleiding van klachten van burgers ondersteunen de politie daar veelal in. Niettemin is de toepassingspraktijk nog steeds in beweging; de vroeger regelmatig ingezette grootschalige wijkafzettingen maken bijvoorbeeld steeds vaker plaats voor kleinschalige en flexibele optredens. Wel blijft het zoeken naar de goede kaders en waarborgen voor enerzijds effectieve toepassing en anderzijds bewaking van de grenzen van het toelaatbare.

Dit zijn enkele belangrijke uitkomsten van twee parallelle studies naar de toepassingspraktijk van preventief fouilleren en de identiteitsontrole (ID-controle), die in opdracht van P&W zijn uitgevoerd door Bureau Beke in Arnhem en het COT, Instituut voor Veiligheids- en Crisismanagement in Den Haag. In de onderzoeken is gebruik gemaakt van kwantitatieve en kwalitatieve onderzoeksmethoden, zoals een literatuurstudie, het bestuderen van documenten en jurisprudentie, interviews, diverse observaties (voor preventief fouilleren) en een analyse van ongeveer duizend politieregistraties (voor het WUID-onderzoek). Uiteindelijk levert dit een beeld op van de actuele stand van zaken rond preventief fouilleren en de ID-controle en het krachtenveld waarbinnen deze instrumenten ingezet worden.

Preventief fouilleren en ID-controles zijn voorbeelden van vrij ingrijpende nieuwe bevoegdheden voor de politie om meer greep te krijgen op de veiligheid op straat, die mede om die reden al bij hun introductie omstreden waren. Criticasters vreesden een verregaande inperking van burgerlijke vrijheden en waren huiverig voor het risico op oneigenlijk, discriminatoir gebruik bijvoorbeeld jegens minderheden. De ruimte voor de politie om zelf afwegingen te maken zou kunnen leiden tot een ongewenste praktijk van etnic profiling.

Om die reden is het gebruik van beide bevoegdheden c.q. instrumenten van meet af aan sterk ‘gekaderd’ met strakke regelgeving en gerechtelijke toetsing. Zo mag in principe alleen preventief gefouilleerd worden in vooraf bepaalde en door de gemeenteraad goedgekeurde ‘veiligheidsrisico gebieden’ en moet toepassing daarbinnen non-discriminatoir plaatsvinden. Dat wil zeggen zonder onderscheid te maken naar personen die zich binnen zo’n gebied bevinden. ID-controles mogen alleen gebruikt worden in situaties waarin de orde en veiligheid op straat in het geding zijn en ten aanzien van personen waarop een gerede verdenking berust.

De toepassingspraktijk van preventief fouilleren is al eerder ge�valueerd. In 2005 is een tussenbalans opgemaakt op basis van ervaringen in een tiental gemeenten (Preventief fouilleren, Politiewetenschap 27, 2005). In deze nieuwe studie wordt die lijn doorgetrokken en in beeld gebracht hoe de praktijk sindsdien is ge�volueerd.
Hoe ID-controles in de praktijk gebruikt worden, was nog niet eerder onderzocht.

Bevindingen onderzoek ID-controles;
– Het onderzoek levert geen aanwijzingen op voor frequente discriminatoire praktijken: oneigenlijk gebruik lijkt weinig voor te komen.
– In ruim duizend politieregistraties van uitgevoerde id-controles ontbreekt slechts in een enkel geval een duidelijke grondslag voor de beoordelingsruimte.
– In gevallen dat agenten zich laten leiden door hun beroepsmatige intu�tie bij het staandehouden van burgers, dan blijken ze het regelmatig bij het rechte eind te hebben en worden strafbare feiten ontdekt.
– Hoewel voor burgers met klachten over onoirbare praktijken de gang naar de rechter open staat, maakt slechts een enkele burger daar daadwerkelijk gebruik van.
– Voor zover burgers naar de rechter zijn gestapt omdat ze zich gediscrimineerd voelden, ondersteunt het merendeel van gerechtelijke uitspraken de betrokken agenten in hun afwegingen.

Bevindingen Preventief fouilleren;
– Preventief fouilleren heeft zich in haar betrekkelijke korte bestaan ge�volueerd van een instrument dat bij voorkeur werd ingezet op basis van (toenemende) wapenincidenten in politieregistraties tot een mogelijk antwoord op een concreet en vaak acuut veiligheidsprobleem. Een recent voorbeeld van deze toepassing is het preventief fouilleren in Breda vanwege de vrees voor rivaliserende motorbendes.
– Ook qua toepassingsvormen heeft zich een ontwikkeling voorgedaan. Mede vanwege het grote beslag op schaarse politiecapaciteit zijn preventief fouilleeracties vaak kleinschaliger van opzet geworden. Grofweg komt het er dan op neer dat het afzetten van hele gebieden plaats heeft gemaakt voor kleinschalige actiemethoden waarbij kleinere groepen agenten fouilleren.
– De toepassingspraktijk van preventief fouilleren blijft in beweging. Dat bewijst ook de conceptwetswijziging die wordt voorbereid. Daarin is onder andere een combinatie van preventief fouilleren en het uitvaardigen van een noodverordening geregeld, een ontwikkeling die al eerder in de praktijk werd toegepast. Ook het aanwijzen van het veiligheidsrisicogebied waarbinnen mag worden gefouilleerd wordt met die wetswijziging eenvoudiger.
– Niettemin zijn de kaders waarbinnen nog sprake is van toelaatbare selectie bij preventief fouilleren tot op heden niet duidelijk omschreven. Vooral daar waar het gaat om het selecteren op basis van een professionele inschatting van een individuele politiefunctionaris bestaat geen duidelijke afbakening. Het onderzoek geeft hiervoor een eerste aanzet, door voor verschillende situaties aan te geven wat een toelaatbare basis voor selectie binnen preventief fouilleren is en, zo ja, hoe daaraan vormgegeven kan worden.

De toepassingspraktijk van zowel preventief fouilleren als id-controles levert, zo leren beide onderzoeken, betrekkelijk weinig problemen op. Vooralsnog is de vrees van critici voor oneigenlijk gebruik en het risico van discriminatoire praktijken met inbegrip van etnic profiling, ongegrond gebleken.

Per definitie zijn identiteitscontroles minder transparant dan preventief fouilleren en cameratoezicht, waarvan de burger ook eerder het nut (het tegengaan van wapens in de publieke ruimte) dan de last ervaart. ID-controles kunnen bovendien, anders dan preventief fouilleren, vrij breed ingezet worden. Hoe en wanneer is in belangrijke mate een individuele afweging van de agent op straat. Het is daarom van belang dat de politie voorafgaand aan een identiteitscontrole altijd de reden hiervoor uiteenzet.

Het belang dat politie-agenten ruimte hebben om zich in hun afwegingen op straat mede te laten leiden door hun professionele intu�tie wordt gesanctioneerd in de bestaande jurisprudentie. Maar deze beoordelingsruimte is uiteraard niet absoluut. In de ogen van de onderzoekers zou de beoordelingsruimte van agenten bij het toepassen van id-controles beter uitgewerkt en afgebakend moeten worden. Zij reiken hiervoor een aantal handvatten aan.