College en raad zaten te dutten bij toezicht op Proloog

(tekst: college van b en w aan gemeenteraad)

Verscherpen van financieel toezicht op Stichting Proloog

Kenmerk

Aan de gemeenteraad.

Inleiding

De financi�le situatie van de Stichting Primair Openbaar Onderwijs Leeuwarden (Proloog) is kritiek. Daarover bent u reeds in een eerder stadium ge�nformeerd. In deze brief informeren wij u over de volgende zaken:
� het ontstaan van deze financi�le situatie;
� rollen en posities;
� acties die tot op dit moment zijn genomen;
� voorstel tot het op korte termijn beheersen van de liquiditeit;
� noodzakelijke organisatorische ingrepen;

Tot slot stellen wij de raad voor om een kredietfaciliteit te verstrekken voor Proloog, onder strikte voorwaarden. Met die kredietfaciliteit heeft Proloog voor een korte duur, liquide middelen en moet werken aan een gezonde toekomst. Gebeurt dit niet, dan dreigt een faillissement van de stichting.

Het ontstaan van de huidige situatie

De zorg voor de kwaliteit van het primair onderwijs is bij wet toebedeeld aan de gemeenteraad. In Leeuwarden is dit ook het geval. Per 2009 heeft uw raad besloten de verzelfstandiging van Proloog door te voeren, met daarbij een toepasselijk toezichtarrangement. Dit arrangement bestaat uit het goedkeuren van de jaarrekening en instemmen met de begroting.

Sinds 1-1-2009 is Proloog dan ook een zelfstandige stichting met een eigen directie. Per 1-1-2009 beschikte Proloog over een sluitende exploitatie en een eigen vermogen van � 5,4 miljoen op een balanstotaal van � 8,0 miljoen.

Eind maart 2010 is door Proloog de begroting 2010 aan de gemeente overhandigd, waarbij een voorzien negatief resultaat van � 116.000,– bekend is gemaakt. In het verslag behorende bij de jaarrekening van 2009 geeft Proloog aan dat voor de komende jaren gewerkt wordt met een �bijna sluitende begroting�. Proloog is wel bezorgd over het dreigende verlies aan marktaandeel (aantal leerlingen) in het basisonderwijs in Leeuwarden.
Direct na het indienen van de begroting 2010 � om exact te zijn in juni 2010 � wordt door Proloog het verzoek gedaan in te stemmen met de voorgaande jaarrekening. Tevens was een bijgestelde begroting 2010 toegevoegd waarin het tekort over 2010 toenam. In de toelichting van de directie zijn de toen aanwezige reserves als voldoende beoordeeld om de terugval in exploitatie op te vangen. Tot dit moment was er sprake van zorgelijke cijfers van Proloog, maar nog binnen de marges van liquiditeit, financi�le kengetallen (normen van de commissie Don), en aangekondigde maatregelen van Proloog.

Het vormen van een oordeel over de rekening van 2009 en de begroting 2010 heeft tijd gekost omdat vanaf het najaar 2010 de ontwikkelingen over de financi�le positie van Proloog 2010 (actualisering van de begroting) en de vooruitzichten voor 2011 elkaar in snel tempo hebben opgevolgd. Dit is de reden dat de rekening 2009 en de begroting 2010 nog niet aan de raad ter goedkeuring zijn voorgelegd. Voor de rekening 2009 ronden we dit nu af in een aparte raadsnota. In die nota adviseren wij u ook de begroting 2010 niet goed te keuren. Door de steeds wijzigende cijfers 2010 is dit voor ons een niet accuraat document gebleken. In de vergaderingen van de commissie Welzijn van november 2010 en maart 2011 bent u hierover al ge�nformeerd.

De urgente financi�le positie van Proloog en de vooruitzichten voor 2011 en verder zijn meegenomen in het ingrijpende traject waarbij Proloog structureel financieel gezond moet worden en dat in deze raadsbrief aan u voorligt.

Medio november 2010 meldde Proloog nieuwe informatie met zeer zorgelijke cijfers, die aanleiding gaven tot actie. Over het ontstaan van deze situatie heeft de wethouder u in de commissie Welzijn van november 2010 vertrouwelijk ge�nformeerd.
Het bestuur van Proloog gaf in november 2010 aan dat Proloog met de laatste prognoses liquiditeitsproblemen had. Zowel ambtelijk als bestuurlijk is vanaf dat moment interventie gepleegd, waarbij is gevraagd om een deugdelijke analyse van het ontstaan van de liquiditeitsproblemen, een herstelplan en een liquiditeitsprognose op korte termijn. Rond die tijd werd duidelijk dat er al een liquiditeitsprobleem van circa 1,5 miljoen is ontstaan. Het is ook toen duidelijk geworden dat de directie aanzienlijk meer personeel had betrokken dan op basis van de normgetallen was toegestaan, zonder daarbij maatregelen te treffen om een langjarig gezonde exploitatie. Een sterke kostenverhoging als gevolg van teveel personeel, terwijl tegelijkertijd het marktaandeel Proloog aanzienlijk was gedaald. Proloog koerste op 50% marktaandeel, echter in de laatste jaren is dit marktaandeel gezakt naar circa 44%. Deze verschuiving is ten gunste gekomen van het bijzonder onderwijs. Dit laatste levert een daling van inkomsten op van circa � 5.000 per schoolgaand kind. Als resultante van gestegen kosten en dalende baten ontstond vrij snel een liquiditeitsprobleem. Reden voor nog meer interventie. Daarbij zijn de volgende extra punten door de gemeente naar Proloog aangegeven:
� het kritisch beoordelen (selecteren van posten met absolute noodzaak) van de liquiditeitsbehoefte over heel 2011;
� het leveren van een maandelijkse rapportage door Proloog op exploitatie- en liquiditeitscijfers per januari 2011;
� een dringend advies aan het bestuur van Proloog om te zorgen voor een directie van Proloog met sterke financi�le kennis en sturing (dus aanvullend op de reeds aanwezige externe controller).
In januari 2011 heeft het college in een brief aan het bestuur van Proloog bovengenoemde punten bekrachtigd, inclusief de eis tot een herstelplan voor 1 maart 2011.

Tijdelijke maatregelen:

In de contacten en overlegmomenten met Proloog is snel duidelijk geworden dat er vele financi�le omissies in de organisatie aanwezig zijn. Een organisatie als Proloog beweegt als een �mammoettanker�. Uitvoering geven aan maatregelen sorteren veelal hun effect pas een jaar later. Kortom, om de korte termijn problematiek omtrent de liquiditeit op te lossen is gezocht naar andere maatregelen. Die zijn gevonden in het versneld ter betaling stellen van reeds door de raad vastgestelde middelen. Het betreft in deze een bedrag van � 317.000,– dat versneld ter betaling kon worden gesteld. In april is een tweede bevoorschotting ter hoogte van � 343.000,– aan Proloog ter betaling gesteld. Op deze wijze heeft Proloog tot op heden aan haar verplichtingen kunnen voldoen. Eind juni/begin juli dreigt echter opnieuw betalingsonmacht.

Verbeterplan:

Op 1 maart 2011 heeft Proloog de eerste versie van het verbeterplan opgeleverd. Daarna zijn nog enkele verbeterslagen doorgevoerd. De kern van het verbeterplan is een forse reductie van het personeelsbestand om in 2013 weer een positief exploitatieresultaat te laten zien. Het verbeterplan toonde een onbalans tussen de technisch financi�le maatregelen versus het consolideren van de kwaliteit van onderwijs. Deze onbalans is weggenomen door een duidelijke visie neer te leggen waarin Proloog aangeeft op welke wijze zij voor het behoud van kwaliteit van onderwijs staat.

Grofweg bestaat de exploitatie van Proloog uit drie onderdelen, te weten: personeel, gebouwen en leermiddelen. Om dit te kunnen bekostigen ontvangt Proloog maandelijks middelen van het ministerie van OCW. Aan de kostenzijde vormt het personeel circa 80% van het beslag op middelen. Evident is dat alleen personele maatregelen zullen leiden tot het herstellen van een gezonde exploitatie. De activa van Proloog zijn zeer beperkt en bieden geen ruimte voor balanssanering.

Het bestuur van Proloog heeft aangegeven dat de zeer forse bezuiniging op personeel op twee manieren kan worden doorgevoerd:
� Een geleidelijke optie: Het plaatsen voor 1 augustus van een jaar van personeel in het rddf (risicodragend deel van de formatie), uitstroom per 1 augustus van het jaar daarop. Deze werkwijze heeft als effect dat de loonkosten nog 1 jaar na het voornemen tot ontslag blijven doorlopen;
� Ingrijpender en sneller: het voeren van overleg met de bonden om te komen tot een reorganisatie met sociaal akkoord.

De laatstgenoemde optie geniet onze voorkeur omdat de financi�le situatie van Proloog diep ingrijpen noodzakelijk maakt. Er is namelijk geen enkele ruimte om doorlopende salariskosten te dragen.

Om op een korte termijn weer financieel gezond te worden is alleen optie 2 een re�le optie. Dit vergt overleg en onderhandeling tussen Proloog en de vakbonden. Het overleg tussen het bestuur van Proloog en de bonden loopt ook nu (eind mei) nog en is voor de gemeente in de besluitvorming een complicerende factor. Immers, indien door de vakbonden niet op korte termijn duidelijkheid wordt gegeven dan heeft dit grote betekenis voor het liquiditeitstekort. Ook dreigt dan een faillissement en een onaanvaardbaar beroep op het weerstandsvermogen van de gemeente.

Jaarrekening 2010:

Op 13 april hebben wij de concept-jaarrekening 2010 van Proloog ontvangen. Deze gaf het aangekondigde verlies over 2011 van � 2 miljoen exclusief getroffen voorzieningen aan. De jaarrekening is nu nog steeds in concept omdat de accountant nog geen goedkeurend oordeel kan geven in verband met de onzekere continu�teit van Proloog. Dit is een probleem in de tijd, omdat Proloog voor 1 juli 2011 de goedgekeurde jaarrekening moet aanbieden aan het ministerie. Deze bekostigingsvoorwaarde van het ministerie houdt in dat de minister maatregelen kan nemen met betrekking tot de rijksvergoeding. De gevolgen hiervan moeten worden besproken met de toezichthouder (het Rekenschap). Het college voert om deze reden intensief overleg met de Inspectie van het Onderwijs, directie Rekenschap.

Actuele stand van zaken:

Begin mei is door de gemeente afgedwongen dat er een valide liquiditeitsbegroting zou worden opgeleverd waarbij �alle lijken uit de kast� uit de weg worden geruimd. Deze begroting is afgegeven in twee varianten. Variant 1 gaat uit van partieel versnelde afvloeiing van personeel en variant 2 gaat uit van de rddf methodiek voor het afvloeien van personeel. De totale liquiditeitsbehoefte tot en met ultimo 2014 bedraagt in variant 1 � 5 miljoen en in variant 2 � 6 miljoen. Dit laatste is bij soepel verloop van de rddf methodiek en valt waarschijnlijk hoger uit. Enorme bedragen die louter worden veroorzaakt doordat er meer personeel aanwezig is dan kan worden bekostigd uit rijksbijdragen. Overigens bevat de liquiditeitsbegroting in beperkte mate nog be�nvloedbare kosten. Het gaat hier om de vervanging van Windows XP computers. Een geraamde investering van � 750.000,–. Op dergelijke posten kan nog worden bespaard door langer af te schrijven of door middel van leasing.

Er is een ambtelijke contraexpertise op deze begroting uitgevoerd en daaruit is gebleken dat slechts een beperkt aantal maatregelen vanuit het herstelplan in de begroting is verwerkt. Ook is een aantal OCW bijdragen niet correct verwerkt en bevat de begroting ook nog be�nvloedbare kosten die men kan afwenden. Er is met zekerheid te zeggen dat tot en met september 2011 de cijfers valide zijn. Daarna neemt de onzekerheid in ernstige mate toe.

Uitgaande van de liquiditeitsbegroting en het herstelplan zou vanaf 2014 een exploitatieoverschot van circa � 200.000,– mogelijk moeten zijn. Indien dit bedrag gespiegeld wordt aan de totale kapitaalbehoefte, dan zou dit een lening of garantstelling zijn met een looptijd van ruim 25 jaar.

Omdat er nog vele variabelen zijn waardoor de totale liquiditeitsbehoefte wordt bepaald, is het niet zinvol besluiten te nemen die verder reiken tot het punt waarop financi�le zekerheid bestaat. In dit geval ligt de horizon op september 2011. Een tweede reden om nog geen besluiten te nemen die verder reiken dan september 2011 is omdat de gevraagde financi�le bijdrage of garantstelling een omvang heeft die bedreigend is voor het weerstandsvermogen van de gemeente Leeuwarden. Dit is een essentieel punt.
Het is cruciaal dat de uitkomst van de onderhandeling van de bonden positief is en dat het bestuur van Proloog zich hard maakt voor variant 1: snelle afvloeiing van personeel. Anders dreigt een faillissement van de stichting.

Rollen en posities:

Gemeente:
De raad van de gemeente is en blijft verantwoordelijk voor de kwaliteit van primair onderwijs ook al is de organisatie die dit uitvoert verzelfstandigd. In Artikel 23 lid 4 van de Grondwet is bepaald dat de gemeente voldoende lager onderwijs aanbiedt.
En op de uitvoering van dit onderwijs bepaalt artikel 48, lid 11 van de Wet op het Primair Onderwijs: �De gemeenteraad of gemeenteraden zijn in geval van ernstige taakverwaarlozing door het bestuur of functioneren in strijd met de wet bevoegd zelf te voorzien in het bestuur van de scholen en zo nodig de stichting te ontbinden.� De gemeente, in casu de gemeenteraad, is dan ook verantwoordelijk voor een toepasselijk toezichtarrangement.

De meest verstrekkende mogelijkheid die de raad heeft, is het ontslaan en benoemen van een nieuw bestuur. Door het ontslaan van het bestuur kan de raad zelf weer het bestuur uitoefenen met alle be�nvloedingsmogelijkheden van dien.

Stichting Proloog:
De stichting Proloog is verantwoordelijk voor het mogelijk maken en uitvoeren van primair openbaar onderwijs. De stichting is bevoegd en verantwoordelijk voor het benoemen en ontslaan van de directie. De directie verantwoordt haar handelen aan de stichting. In een stichtingsvorm is het bestuur verantwoordelijk voor het goede handelen. Indien onbekwaam, onbevoegd, roekeloos of anderszins met gemeenschapsmiddelen is omgesprongen, dan is het bestuur daarvoor hoofdelijk aansprakelijk. Hierin vormt de onderwijswet geen extra bescherming. Wij gaan onderzoeken of een procedure tot aansprakelijk stellen mogelijk is.

Inspectie:
De inspectie is een onafhankelijk orgaan dat op een objectieve wijze de kwaliteit van onderwijs meet en bewaakt. Indien een school of instelling niet voldoet aan de kwaliteitsvereisten of financi�le huishouding, dan grijpt de inspectie in middels een verscherpt toezichtarrangement. Voor Proloog is dit nu ook het geval.

Organisatie:
Tijdens de diverse gesprekken en onderzoeken die door de ambtelijke dienst zijn verricht, is gebleken dat de directie verwijtbaar heeft gehandeld en een gezonde bedrijfsvoering uit het oog heeft verloren. Naast de rol van een directeur is er ook behoefte aan een sterke controller/bedrijfseconoom en kennis van wet- en regelgeving op het gebied van onderwijs. Een controller bewaakt financi�le kaders en kan op de rem trappen. Voor begeleiding van personele trajecten en het toepasselijk recht is gelet op de complexiteit van de wetgeving een derde persoon nodig. Een driemanschap dat aan elkaar gewaagd is.

Het bestuur van Proloog heeft de huidige directie uit haar taken ontheven. Daarnaast heeft het bestuur een interim functionaris aangesteld die orde op zaken moet gaan stellen. In zekere zin is dit operationeel werk. Om voldoende invloed uit te kunnen oefenen op de invoer van het herstelplan, het bewaken van kwaliteit en verbeteren van de organisatie, is het nodig om tijdelijk een functionaris aan de stichting toe te voegen. Deze persoon rapporteert rechtstreeks aan de gemeente. Het profiel van deze persoon moet in ieder geval een sterke financi�le component bevatten, daarnaast organisatorisch inzicht en bij voorkeur onderhandelingsvaardigheid. Een alternatief hierop is dat de raad het bestuur van haar taken ontheft en zelf de sturing overneemt.

Gemeentelijk toezichthouder
Om krachtige invloed aan te wenden om het herstel van Proloog in te zetten en te effectueren stellen wij voor om een extra bestuurslid in de vorm van een gemeentelijk toezichthouder aan het bestuur van de stichting toe te voegen in afwijking van artikel 6 van de statuten van Proloog. Het gaat hier om een tijdelijke functie voor de duur van minimaal 6 maanden. Dit bestuurslid krijgt de volgende taken:
� het effectief doorvoeren van maatregelen uit het herstelplan;
� noodzakelijke onderhandelingen met vakbonden, toezichthoudende organen en het ministerie van OCW;
� een advies uit te brengen aan de Gemeenteraad op welke wijze Proloog langjarig financieel en organisatorisch gezond kan worden gemaakt, met behoud van het kwaliteit van onderwijs;
� uitvoeren van een verscherpt toezicht door financieel te sturen door inzage in maandelijkse rapportages over de financi�le positie van Proloog, inclusief liquiditeitsoverzicht en verantwoording door de interim directeur.

Om deze taken effectief uit te kunnen voeren, is het noodzakelijk dat de gemeentelijk toezichthouder een stevige positie in het bestuur inneemt. Dit betekent dat de toezichthouder naast de normale bevoegdheden die het bestuur kent de volgende extra eigen bevoegdheden krijgt:
1. Indien er besluitvorming plaatsvindt in het kader van de eerder genoemde taken heeft de gemeentelijk toezichthouder een bepalende stem;
2. De gemeentelijk toezichthouder heeft de bevoegdheid om in spoedeisende gevallen zelfstandig een vergadering van het bestuur te beleggen.
Dit wijkt af van de huidige statuten van de stichting over vergadering en besluitvorming (artikel 13 en 15 van de statuten). Zolang de gemeentelijk toezichthouder zitting heeft in het bestuur prevaleren deze bevoegdheden boven de in de huidige statuten omschreven bevoegdheden. In alle andere gevallen heeft de gemeentelijk toezichthouder dezelfde bevoegdheden en rechten als ieder ander bestuurslid van de stichting.

De gemeentelijk toezichthouder heeft in deze periode zeer frequent overleg met de wethouder over de voortgang van het financi�le herstel van Proloog. De frequentie zal afhangen van de voortgang en in overleg nader worden bepaald.

Toezichtarrangement – inspectie
In mei 2011 is er contact geweest met de inspectie. Dit orgaan heeft zonder last en ruggespraak beoordeeld dat de financi�le positie van Proloog zo zorgelijk is dat Proloog maandelijks moet rapporteren.

Maandelijkse rapportage aan gemeente in casu het college, is ook wenselijk. Dit past in het beeld dat vele verbonden partijen momenteel in zwaar weer zitten en kortcyclische sturing door de gemeente noodzakelijk is. Wij stellen dan ook voor om het toezicht uit te breiden, verdergaand dan uw huidige toezicht via begroting en rekening. Via de actieve informatieplicht wordt u op de hoogte gehouden.

Vakbonden
De uitkomst van het overleg tussen bestuur en vakbonden is essentieel voor de gemeente. De positie van het personeel is belangrijk en hiermee moet zorgvuldig worden omgegaan, maar voor de gemeente is er maar ��n mogelijke oplossing en dat is op zeer korte termijn (nog voor het schooljaar 2011-2012) overgaan tot een grote reorganisatie met een sociaal plan. De andere opties zijn financieel onwerkbaar, gezien het gemeentelijk weerstandsvermogen. Het in gevaar brengen van het weerstandvermogen van de gemeente zal direct effect hebben op de al forse bezuinigingen. Wij zullen het bestuur en de interim-directeur met klem vragen hiermee rekening te houden in het overleg met de bonden.
Ook zullen wij bestuur vragen rekening te houden met het afspiegelingsprincipe in het overleg met de bonden. Dit is van belang voor de kwaliteit van onderwijs en de diversiteit van personeel.

Standpunt inspectie van onderwijs:
Op 10 mei heeft bestuur en directie van Proloog en een ambtelijke vertegenwoordiging overleg gevoerd met de Inspectie van het Onderwijs. De Inspectie heeft hierop aan Proloog een toezichtarrangement opgelegd. Een arrangement waar ook de gemeente behoefte aan heeft. De inspectie heeft de liquiditeitsbegroting ook ontvangen en beoordeelt deze cijfers als buitengewoon negatief met teveel onzekerheden voor een betrouwbare langere termijn. Een dergelijk standpunt van de inspectie sluit aan op de ambtelijke analyses.

Conclusies:

Op grond van het beschikbare cijfermateriaal en de diverse gesprekken die hebben plaatsgevonden, kunnen de volgende conclusies worden getrokken:
� Proloog moet het herstelplan voortvarend en op een zo kort mogelijke termijn uitvoeren;
� Succesvol overleg tussen Proloog en de bonden om te komen tot een reorganisatie met sociaal akkoord is cruciaal. Het is een financieel onhoudbare zaak voor de gemeente indien er niet versneld uitvoering wordt gegeven aan een sociaal akkoord waarin versnelde afvloeiing van personeel wordt geregeld; ons weerstandvermogen laat dit niet toe;
� Proloog staat voor de uitdaging om meer leerlingen te werven: een belangrijke factor om financieel gezond te worden;
� Een ingreep in de directie van Proloog is noodzakelijk; inmiddels heeft het bestuur van Proloog dit gedaan. Daarnaast heet Proloog een interim-directeur aangesteld die in deze fase voor het operationaliseren van het herstelplan moet gaan werken;
� Met het oog op de te verwachten afvloeiing van personeel en de complexiteit van de onderwijswet, wordt geadviseerd tijdelijk deskundigheid op dit gebied toe te voegen aan Proloog;
� De gemeente zal het toezicht op Proloog verder versterken door:
* Namens de gemeente een vertegenwoordiging in het bestuur te plaatsen.
* Financieel te sturen door maandelijkse rapportages en maandelijks verstrekken van liquiditeit;
* Het voeren van maandelijks overleg over de voortgang.
� Het afgeven van een kredietfaciliteit voor Proloog moet eerst over een korte termijn lopen, met een horizon tot september 2011. Proloog zal het traject met de bonden moeten afronden. De uitkomst hiervan is bepalend voor de toekomst.

De huidige positie is dat Proloog in juli tegen de grens van de kredietfaciliteit aanloopt. De liquiditeitsprognose op korte termijn laat zien dat tot en met september 2011 met een kredietfaciliteit met beperkte maximale omvang Proloog is gered. Het voorstel van het college is om middels een rekening courant maximaal 1,5 miljoen aan financi�le ruimte te bieden. Dit zal plaatsvinden met de BNG als financier.

Proloog moet een beroep op deze faciliteit financieel onderbouwen met een actueel liquiditeitsoverzicht. Na toetsing door de directeur Welzijn kan deze worden afgegeven. Na besluit van uw raad om de kredietfaciliteit van maximaal � 1,5 miljoen te verstrekken kan dit ambtelijk worden afgedaan. Deze methode, een kredietfaciliteit voor Proloog vanuit de gemeente is de beste optie vanwege een scherp rentetarief. Het is dus beter dan de methode van een garantstelling. Met deze methode moet Proloog krediet bij een bank ophalen tegen een hoger rentetarief.

Leeuwarden, 31 mei 2011

Burgemeester en wethouders van Leeuwarden,

drs. Ferd. J.M. Crone, burgemeester,

drs. C.H.J. Brugman, secretaris.

Nummer
HJ

DE RAAD VAN DE GEMEENTE LEEUWARDEN;

gelet op de Wet op het Primair Onderwijs, en de statuten van de Stichting Proloog vastgesteld in de openbare vergadering 24 november 2008 nummer 2946,
gelezen het voorstel van burgemeester en wethouders van 31 mei 2011 (kenmerk );

BESLUIT:

1. Aan Proloog een kredietfaciliteit van maximaal � 1.500.000,- te verstrekken door middel van het openen van een rekening-courant met de gemeente, onder de voorwaarde dat de stichting Proloog tijdelijk wordt versterkt met een gemeentelijk toezichthouder voor een periode van tenminste 6 maanden;
2. Het college te mandateren om in afwijking van artikel 6 e.v. van de statuten van de Stichting Proloog een gemeentelijk toezichthouder voor te dragen en te benoemen in het bestuur van de Stichting Proloog.

Aldus vastgesteld in de openbare vergadering
van

voorzitter,

griffier.