Gemeentelijke grondexploitatie blijft bron van zorg

Foto: Harrie Muis

Gemeentelijke grondexploitatie blijft bron van zorg

door Jeroen Boogaard

De gemeente Leeuwarden heeft een relatief grote grondvoorraad, waarover ze risico loopt. Hoe gaat de gemeente om met deze risico’s en besteedt ze hieraan voldoende aandacht in de externe verslaggeving?

Dat de gemeente Leeuwarden er financieel slecht voor staat, is een publiek geheim. Met een solvabiliteit van slechts 9% in 2018 is ze een van de slechtste jongetjes van de klas. Vergelijkbare Nederlandse gemeenten met 100.000 tot 150.000 inwoners hebben een solvabiliteit van 29,2%. Alleen Emmen (4,1%) scoort nog slechter dan Leeuwarden, vanwege de al jaren verlieslijdende dierentuin Wildlands. De solvabiliteit is het eigen vermogen gedeeld door het balanstotaal en geeft een indicatie van de financiële weerbaarheid. Hoe hoger de ratio, hoe beter de gemeente tegenvallers in de exploitatie kan opvangen. Een solvabiliteit van minder dan 20% wordt door gemeenten over het algemeen als het meest risicovol beschouwd en van meer dan 50% als minst risicovol.

Kwetsbaar

Met de weerstandscapaciteit van Leeuwarden is het dus slecht gesteld. Zorgwekkend, want de gemeente heeft een relatief grote grondbank van €139,8 mln eind 2018. Dat is 25,4% ten opzichte van de verwachte opbrengsten van de grond, bijna het dubbele van het gemiddelde percentage onder vergelijkbare Nederlandse gemeenten. Hoe lager dit kengetal hoe beter. Kortom: het financiële risico van de grondexploitatie van de gemeente Leeuwarden is hoger dan gemiddeld.

De relatief grote grondbank in combinatie met de lage solvabiliteit maakt Leeuwarden kwetsbaar voor economische tegenwind. Er is immers kans dat de boekwaarde niet gerealiseerd kan worden, zodat schulden niet kunnen worden afbetaald. Afwaarderingen leiden door de hoge hefboom tot een onevenredig grote daling van het eigen vermogen en dus van de solvabiliteit. ‘Voor ons financieel beleid is de solvabiliteit niet relevant’, stelt de gemeente Leeuwarden in het jaarverslag. Onzin natuurlijk. Het getuigt niet van financieel degelijk beleid. Er zijn eenvoudigweg te weinig reserves opgebouwd, waardoor de gemeente wellicht niet in staat zal zijn om aan haar verplichtingen op lange termijn te voldoen en meer zal moeten bezuinigen.

Actief grondbeleid

Waarom heeft Leeuwarden eigenlijk zoveel bouwgronden op de balans? De gemeente heeft altijd gekozen voor een actief grondbeleid. Dat betekent dat ze (voornamelijk agrarische) grond aankoopt, bouw- en woonrijp maakt en vervolgens verkoopt aan een projectontwikkelaar. Voordeel is controle over de nieuwbouwplannen binnen de gemeentegrenzen en de realisatie van potentiële meerwaarden op de verkoop van gronden. Maar deze actieve grondpolitiek brengt ook veel risico met zich mee als gevolg van significante investeringen in grondverwerving. Dat is in het recente verleden pijnlijk duidelijk geworden. Na de kredietcrisis in 2008 is de vraag naar nieuwbouwwoningen ingezakt, waardoor veel plannen vertraging opliepen of niet doorgingen. Veel gemeenten hebben zodoende fors moeten afboeken op de verworven gronden, zo ook Leeuwarden.

Door schade en schande wijs geworden, is er de laatste jaren sprake van een forse afname van gemeentelijke grondverwerving in Nederland. Dit constateert accountant Deloitte op basis van onderzoek onder gemeenten in de periode 2011-2017. Gemeenten kunnen ook kiezen voor een faciliterende rol, waarbij de particuliere ontwikkelaar verantwoordelijk is voor de gebiedsontwikkeling en dus ook de risico’s draagt.

Leeuwarden blijft een actief grondbeleid voeren, zo blijkt uit de meest recente nota grondbeleid uit 2012. De stad zal echter geen gronden meer verwerven, omdat er al voldoende grond in bezit is. Ontwikkeling van De Zuidlanden en bedrijventerreinen blijft de komende jaren de agenda bepalen. Aangezien de nota alweer acht jaar oud is en de marktomstandigheden sindsdien zijn veranderd, is het tijd voor een update. Raadsleden zouden daarop moeten aandringen. Hopelijk zal de gemeente dan bewust kiezen voor een meer passief grondbeleid. Er is sowieso geen geld voor nieuwe grondverwerving.

Verslaggeving

Zoals gezegd ligt de focus voorlopig op het ontwikkelen van de bestaande grondbank. Gezien de risico’s is het voor de raad en burgers van Leeuwarden zaak om de vinger aan de pols te houden. Naast het jaarverslag en de begroting publiceert de gemeente ook elk jaar een beknopte nota over de voortgang van de grondexploitaties. In deze laatste rapportage zijn de verwachte uitkomsten van de lopende grondexploitaties opgenomen en wordt een toelichting gegeven op de (belangrijkste) wijzigingen ten opzichte van het afgelopen jaar. Omdat grondexploitatie complex is, heeft de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) een handreiking voor raadsleden opgesteld met de belangrijkste aandachtspunten. Ook accountant Deloitte heeft een praktisch handboek voor gemeenten over het grondbeleid.

Door minimaal een keer per jaar de grondexploitatie tussentijds te toetsen zijn de grondexploitatieberekeningen actueel. Daarmee voldoet de gemeente Leeuwarden aan een belangrijke eis. Een andere basisvoorwaarde is dat de rapportages een volledig beeld van de verwachte werkelijkheid moeten geven, inclusief inzicht in de aard en omvang van alle risico’s. Verder is het van belang dat uit de rapportages duidelijk wordt welke maatregelen zijn genomen om grote risico’s uit te sluiten. We zullen dit nader bekijken.

Bouwgrond in exploitatie staat op de balans onder de post Voorraden en wordt gewaardeerd op basis van de verkrijgingsprijs plus bijkomende kosten. Is de marktwaarde lager dan de geactiveerde waarde, dan dient er een afwaardering plaats te vinden. Bij de waardering speelt het verwachte resultaat (winst of verlies) een cruciale rol. Dit resultaat is een prognose van de kosten en opbrengsten van de grondpositie. Het is uiteraard een hachelijke zaak om dit goed in te schatten. Een jaar vooruit kijken is al moeilijk genoeg, laat staan meer dan vijf jaar. Maakt het college de juiste aannames?

Prognoses

De belangrijkste parameters zijn de opbrengstenstijging, kostenstijging en de rente. Voor de gemeente bestaan de kosten uit de verwervingskosten, civieltechnische kosten (sloop, bouw- en woonrijp maken) en plankosten. De omzet bestaat vooral uit opbrengsten uit woningbouwprojecten. Hier is de verwachte omzet gebaseerd op een inschatting van de VON-prijzen (Vrij Op Naam; bijkomende kosten zijn inbegrepen) en de stichtingskosten, ofwel de bouwkosten. Belangrijk is om te beseffen dat het effect van de VON-prijzen op de grondwaarde veel groter is dan de bouwkosten. Het college rekent met een kostenstijging van 2%, een omzetstijging van 2% en een rente van 2,35%. Voor 2019 zijn de kosten voor het bouw- en woonrijp maken verhoogd naar een stijging van 3,75%. Dat heeft dus een negatief effect op de waarde van de grondbank. Het langjarig rentepercentage is in overeenstemming met de richtlijn van het Besluit begroting en verantwoording (BBV), een commissie die gaat over de verslaggevingsregels.

Helaas geeft de gemeente geen onderbouwing van de schattingen voor de omzet- en kostenstijgingen. Ook ontbreekt een specificatie van de verwachte omzetontwikkeling per project. Dit zijn wel twee zaken die de commissie Bedrijfsvoering, Auditing Decentrale Overheden (BADO) in een recent rapport adviseert, weliswaar voor interne doeleinden. Deze commissie bestaat uit deskundigen die onder meer werkzaam zijn bij gemeenten, provincies, de VNG en de beroepsorganisatie van accountants (NBA). De verwachte omzetstijging van een woningbouwproject op een sterke centrumlocatie kan immers wezenlijk verschillen van een project in een buitenwijk. Wel maakt de gemeente logischerwijs een aparte schatting van de kosten- en omzetstijging voor kantorenlocaties en bedrijfsterreinen. Die kunnen immers sterk afwijken van die van woningbouwprojecten.

Scenarioanalyse

Ook geeft de gemeente een actueel inzicht in de verwachte financiële resultaten per grondexploitatie. Nieuwbouwwijk De Zuidlanden vertegenwoordigt 91% van de boekwaarde van de grondbank en verdient daardoor extra aandacht in de verslaggeving. Dit temeer daar het college voor dit project een bijzonder lange looptijd hanteert van 17 jaar (tot eind 2035). Om een lange terugverdientijd te voorkomen, heeft de BBV een richtlijn voor grondexploitatie van maximaal 10 jaar. Gemeenten mogen hiervan afwijken, mits goed gemotiveerd. Ook moet de gemeente aanvullende beleidsmaatregelen treffen om de risico’s van een dergelijke lange grondexploitatie te beperken. Dit heeft het college vooral gedaan door het woningbouwprogramma te verlagen en de woningbouwprijzen af te toppen.

Op de korte termijn wordt voor de Zuidlanden uitgegaan van een gemiddelde productie van circa 275 woningen per jaar. Voor de lange termijn wordt vreemd genoeg geen verwachting meer afgegeven. Ook ontbreekt een risicoanalyse bij verschillende scenario’s. Wat is bijvoorbeeld het effect als er niet 275 woningen per jaar worden verkocht maar slechts 175? En wat is het effect als de kostenstijgingen de raming van 2% per jaar blijven overtreffen? In de afgelopen jaren kwamen de planningskosten en de kosten voor het bouw- en woonrijpmaken steeds hoger uit dan verwacht. Een onderbouwing van de geschatte stijgingen per kostensoort zou wat dat betreft welkom zijn. Voorts kan de stijging van bouwkosten de residuele grondprijs drukken. De grondprijs is immers het residu van de VON-prijs en de bouwkosten. Een stijging van de bouwkosten bij een gelijke VON-prijs leidt tot een lagere residuele grondprijs. Gezien de huidige krapte in de bouwsector stijgen de bouwkosten harder dan de inflatie. De gemeente zou hier in de verslaggeving meer aandacht aan mogen besteden.

Ruimtelijk beleid

Nieuwbouwplannen en de verwachte grondverkopen zijn vanzelfsprekend afhankelijk van de marktomstandigheden. Het woonbeleid moet goed afgestemd zijn op de toekomstige vraag. Houdt het college wel voldoende rekening met de veranderende samenstelling van de bevolking? Door de vergrijzing neemt immers het aantal eenpersoonshuishoudens toe. Volgens de laatste prognose van het CBS groeit de bevolking van Leeuwarden nog tot 2030, maar in de periode daarna tot 2050 volgt krimp. Wat zijn hiervan de gevolgen voor de woningvraag op Zuidlanden? Het college zou op basis van de Primos-prognoses de toekomstige woningvraag in de gemeente beter mogen onderbouwen.