Investeringsdrift Leeuwarden leidt tot onverantwoorde schuldenberg

Foto: Harrie Muis

door Jeroen Boogaard

Investeringsdrift Leeuwarden leidt tot onverantwoorde schuldenberg

De gemeente Leeuwarden geeft al jarenlang meer geld uit dan er binnenkomt. Het verschil wordt geleend. Als de gemeente haar investeringsambitie niet neerwaarts bijstelt, dreigen de schulden uit de bocht te vliegen en zijn forse bezuinigingen onafwendbaar.

Al geruime tijd is de ontwikkeling van de financiële positie van de gemeente Leeuwarden een bron van zorg. Zo is de netto schuld verdubbeld van €237,4 mln in 2009 naar €467 mln in 2018. Het eigen vermogen is in deze periode geslonken van €106 mln naar €62,4 mln. Daarmee is de solvabiliteit gedaald van 22,5% naar slechts 9%. Dat betekent dat de gemeente Leeuwarden haar bezit zeer zwaar belast (91%) heeft met schuld. Bij een solvabiliteit van minder dan 20% zitten gemeenten in de gevarenzone. Volgens de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) staat het licht dan op rood.

Schuld per inwoner

Bij een hoge inflatie en sterk groeiende bevolking is de schuldtoename een minder groot probleem. Maar de schulden zijn een stuk sneller gestegen dan de baten, die over dezelfde periode een toename laten zien van 44%. Dit komt ook tot uiting in de zogeheten netto schuldquote. Dit kengetal geeft de netto schuld weer in verhouding tot de inkomsten van de gemeente. De netto schuldquote is in de betreffende periode opgelopen van 62,2% naar 84,8%. Hoewel dat boven het gemiddelde ligt van vergelijkbare Nederlandse gemeenten (75,1%) zit dit kengetal nog niet in de gevarenzone. Pas bij een netto schuldquote van meer dan 100% gaan de alarmbellen af. Hoewel de netto schuld vorig jaar verder is opgelopen naar €477,8 mln, is de schuldquote dankzij een stijging van de baten gedaald naar 79,4%.

Toch is de ontwikkeling van de schuldquote sinds 2010 verontrustend. Daaruit blijkt immers dat de schuld steeds zwaarder op de exploitatie drukt. Dit komt ook naar voren in de toename van de netto schuld per inwoner, van €2.523,60 in 2010 naar €3.814,89 in 2018. Na de invoering van de wet Houdbare Overheidsfinanciën in 2013 is er meer belangstelling gekomen voor schulden bij gemeenten. Hoewel de hoogte van gemeenteschulden niet is begrensd, mag de totale schuld van alle gemeenten in een jaar niet te hard oplopen.

Ook bij de leden van de gemeenteraad van Leeuwarden is de verslechtering van de financiële positie niet onopgemerkt gebleven. Naar aanleiding van vragen van raadsleden heeft de gemeente in het verleden twee notities over de schuldontwikkeling uitgegeven. Daaruit blijkt dat de gemeente vooral stuurt op de netto schuldquote en de schuldontwikkeling an sich minder relevant vindt. De hoogte van de schuld heeft namelijk geen invloed op het te betalen rentepercentage en de herfinancieringsmogelijkheden. Gemeenten kunnen immers niet failliet gaan.

Hoge investeringen

Verder werd in de notities aangegeven dat de schuld is opgelopen doordat er flink is geïnvesteerd, in onder meer infrastructuur, nieuwe scholen en andere voorzieningen. Om dit te controleren heeft de gemeente op verzoek van Liwwadders een kasstroomoverzicht opgesteld over de periode 2010-2018. De kasstromen geven inzicht in de daadwerkelijk uitgegeven en ontvangen hoeveelheid geld. Conclusie is dat de schulden inderdaad vooral zijn ontstaan door investeringen van in totaal circa €287 mln, ofwel gemiddeld €31,9 mln per jaar.

Met uitzondering van 2017 waren er geen negatieve rekeningresultaten. Zonder een eenmalige rijksbijdrage van €20,9 mln voor dekking van tekorten in het sociaal domein zou het resultaat in 2018 overigens ook negatief zijn geweest. Daarnaast is het belangrijk om te vermelden dat de gemeente stelselmatig de reserves afroomt, om positieve rekeningresultaten te kunnen presenteren. Vandaar dat de reserves teruggelopen zijn van €105,9 mln in 2009 naar €45,5 mln in 2018. Vorig jaar is afgesloten met een positief rekeningresultaat van €8,4 mln, maar ook hier kwam een onttrekking aan de reserves van €4,0 mln aan te pas.

Wat opvalt, is dat de gemeente er zelden in slaagt om de investeringen onder het niveau van de operationele kasstroom (het verschil tussen de in- en uitgaande geldstromen die voortkomen uit de exploitatie) te houden. Alleen in 2010 en 2018 werd er minder geld uitgegeven dan er binnenkwam. Als gevolg van de hoge investeringen moet de gemeente steeds opnieuw lenen om bestaande schulden af te lossen en neemt de schuldpositie per saldo toe. Deze negatieve trend is alleen te keren als de investeringsuitgaven onder de operationele kasstroom komen te liggen.

Aangezien de uitgaven niet direct tot meer inkomsten hebben geleid, is het interessant om te kijken waarin de gemeente eigenlijk heeft geïnvesteerd. Er is allereerst veel geld gestoken in de grondbank; de in exploitatie genomen grond stond eind 2018 op de balans voor €139,8 mln. Ultimo 2009 was dat nog maar €56,3 mln. De woninglocatie Zuidlanden vormt hierin de grootste waarde. Daarnaast heeft de gemeente leningen verstrekt aan bijvoorbeeld woningbouwcorporaties en mensen met een bijstandsuitkering en deelnemingen genomen in bijvoorbeeld exploitanten van parkeergarages. In totaal is er circa €47 mln geïnvesteerd in financiële vaste activa.

De meeste middelen zijn geïnvesteerd in materiële vaste activa. Daarbij is volgens de jaarverslagen ruwweg €118 mln gestoken in activa met alleen een maatschappelijk nut, zoals wegen, viaducten, parken, openbare verlichting. Investeringen met een economisch nut hadden een omvang van in totaal circa €191 mln. Het gaat dan vooral om scholen, parkeergarages en andere gemeentelijke panden en sportvoorzieningen. Een opvallende terugkerende post zijn de jaarlijkse hoge investeringen in computers en software. In totaal heeft de gemeente hier vanaf eind 2009 minstens €18 mln in gestoken. Ook de herontwikkeling van de voormalige gevangenis Blokhuispoort kostte met een investering van ruim €17 mln veel geld. Andere opvallend hoge investeringsbedragen waren gemoeid met de verbouwing van het gemeentehuis (€7,8 mln), het poppodium Neushoorn (€15,2 mln), de Elfstedenhal (€11,8 mln) en de nieuwbouw van de brandweer (€6,2 mln). Stuk voor stuk maatschappelijk relevante investeringen, maar voor een aanzienlijke bron van inkomsten hebben ze niet gezorgd.

Balansprognose

Het weerhoudt de gemeente er niet van om veel te blijven investeren. Dit jaar gaat het om nog eens een bedrag van €43,5 mln, waarvan grofweg de helft bestemd is voor infrastructuur. De investeringsbegroting voor 2020-2023 voorziet een totaal investeringsvolume van €119 mln, in lijn met het jaarlijkse gemiddelde sinds 2010. Toch zal de netto schuld volgens de begroting licht dalen, met €18 mln naar €448,6 mln in 2023. Omdat de baten in 2018-2023 met 4% stijgen, daalt de netto schuldquote naar 78,3%.

De verwachte kleine schuldreductie wordt mede mogelijk gemaakt door aantrekkende grondverkopen, want de gemeente houdt rekening met een duidelijke afname van de boekwaarde van de grondexploitatie. Maar de grondverkopen zorgen niet voor een verbetering van de solvabiliteit. Door benutting van reserves zal het eigen vermogen verder teruglopen naar €42,6 mln, blijkt uit de balansprognose. Gevolg: de solvabiliteit zakt nog verder weg naar 6,8% in 2023.

Met tegenvallers houdt de gemeente geen rekening. Dit terwijl de vraag naar woningen vanwege de coronacrisis wel eens tijdelijk onder druk kan komen. Grondopbrengsten komen dan lager uit dan verwacht. Ook de lasten in het sociaal domein zullen door de coronacrisis zeer waarschijnlijk verder stijgen door extra bijstand en zorg. Vanaf 2015 zijn gemeenten verantwoordelijk voor de uitvoering van taken in het sociaal domein, zoals jeugdzorg, werk en inkomen en zorg aan langdurig zieken en ouderen. Omdat de rijksbijdrage de oplopende sociale lasten niet dekt, zijn er grote tekorten.

Voor de financiële positie van de gemeente is het daarom van wezenlijk belang dat de kosten in het sociaal domein beheersbaar blijven. In de begroting gaat de gemeente nu nog uit van een daling van de lasten van €318,9 mln in 2020 naar €306 mln in 2023. Het sociaal domein blijft daarmee ruim de helft van de lasten uitmaken en drukt in vergelijking met andere gemeenten zwaar op de begroting. Per inwoner besteedt Leeuwarden €2.579 aan het sociaal domein, tegen gemiddeld €1.438 in Nederland. Als de kosten in het sociaal domein tegen de verwachting in toch verder stijgen, dan zal de gemeente Leeuwarden snel moeten ingrijpen. Gezien het lage weerstandvermogen is er immers weinig ruimte voor nieuwe tegenvallers.

Conclusie

Al jaren investeert de gemeente Leeuwarden erop los en dat heeft samen met kostenoverschrijdingen in het sociaal domein tot een riskante schuldexplosie geleid. Ondanks de ernstig verzwakte balans blijven de investeringen ook de komende jaren op een hoog niveau, mede gebaseerd op rooskleurige vooruitzichten. Maar de coronacrisis zet een streep door het zonnige toekomstscenario van dalende lasten in het sociaal domein en stijgende baten door onder andere grondverkopen. Grote kans dat de investeringen in de komende jaren boven de operationele kasstroom blijven liggen, waardoor de schulden verder oplopen.

Als de investeringen niet worden bijgesteld, dreigen de schulden onhoudbaar te worden. Rente en aflossingen zullen immers een steeds groter beslag leggen op de inkomsten van de gemeente. De schuldverplichtingen zijn al gestegen van €36 mln in 2010 naar €52 mln in 2018. Omdat de gemiddelde rente in deze periode bijna is gehalveerd, valt de stijging van de rentelasten nog mee. Onlangs werd zelfs een tweejarige lening van €30 mln aangetrokken tegen een negatieve rente van 0,32%. De gemeente verdient dus aan deze lening. Schulden moeten echter worden afgelost en de rente kan in de toekomst weer stijgen. De gemeente moet daarom werk maken van het terugdringen van de schuldenlast. Zeker bij dalende inkomsten in een recessie zal de netto schuldquote snel in de gevarenzone terechtkomen. Alleen stevige bezuinigingen of hogere gemeentebelastingen kunnen het tij dan nog keren. Geen fraai vooruitzicht voor de inwoners van Leeuwarden.