Gemeente Leeuwarden met rug tegen de muur

Foto: Liwwadders

door Jeroen Boogaard

Gemeente Leeuwarden met rug tegen de muur

Twee studenten analyseerden de financiële positie van de gemeente Leeuwarden. De vraag hoe transparant de gemeente de financiële positie voor het voetlicht brengt, was daarbij onderwerp van aandacht. Het onderzoek van de studenten maakt deel uit van een project van Liwwadders, waarvoor het Stimuleringsfonds voor de Journalistiek een subsidie beschikbaar stelde. De financieel journalist Jeroen Boogaard gaat in dit artikel in op de resultaten van het werk van de studenten. Eerder publiceerde Liwwadders al diens artikel over de grondexploitatie van Leeuwarden. Het onderzoek leverde ook enkele specifieke vragen op, waarop Liwwadders te zijner tijd nog wil terugkomen (redactie Liwwadders).

Leeuwarden leent er lustig op los en doet geregeld een greep in de reserves. Daardoor is de solvabiliteit structureel verslechterd. Burgers krijgen geen volledig beeld van de financiën.

Dit blijkt uit onderzoek van studenten bedrijfseconomie aan een hbo-instelling in opdracht van Liwwadders. Doel van het onderzoek is om de lokale democratie inzicht te geven in de financiën van de gemeente Leeuwarden. Daarvoor keken de studenten naar de ontwikkeling van de vermogenspositie van de gemeente in de periode 2008-2017 en de wijze waarop dit in de externe verslaggeving werd gepresenteerd. Aanleiding is vanzelfsprekend de bijzonder zwakke solvabiliteit van slechts 9% in 2018. Dit is de op een na laagste score onder vergelijkbare Nederlandse gemeenten. Emmen (4,1%) is hekkensluiter.

De solvabiliteit is het eigen vermogen gedeeld door het balanstotaal en geeft een indicatie van de financiële weerbaarheid. Hoewel er geen concrete norm is voor gemeenten, geldt 20% als ‘signaleringswaarde’. Met het weerstandsvermogen van de gemeente is het dus slecht gesteld, zo concludeerden we eerder al in een artikel over de grondexploitatie van Leeuwarden. Vreemd genoeg bagatelliseert de gemeente het nut van deze belangrijke indicator. ‘De solvabiliteit is niet relevant voor ons financieel beleid’, aldus het jaarverslag. De studenten spraken met meerdere bronnen binnen de gemeente en stellen in hun rapport: ‘…de gemeente is wel bezig met het in bedwang houden van de schuldpositie, maar dit is niet haar primaire doel’.

Gevolg van de zwakke balans is dat de gemeente erg kwetsbaar is voor tegenvallers. Die kunnen zich bijvoorbeeld voordoen in de grondexploitatie of het sociale domein, zoals jeugdzorg, werk en inkomen en zorg aan langdurig zieken en ouderen. De kosten voor het sociale domein waren in de afgelopen jaren regelmatig hoger dan begroot. In 2016 en 2017 ging het al om een kostenoverschrijding van in totaal ruim €10 miljoen. Dit kan zich ook in de komende jaren voordoen, wat de reserves en de solvabiliteit mogelijk verder zal aantasten. In hoeverre in gang gezette bezuinigingen soelaas gaan bieden, is zeer onzeker. Een ander gevolg van de wankele financiële positie is dat de gemeente nauwelijks ruimte heeft om te investeren in bijvoorbeeld de energietransitie.

Plundering reserves

Hoe heeft het zover kunnen komen? De studenten hebben alleen gekeken naar de passivazijde van de balans, ofwel het eigen vermogen en vreemd vermogen. Allereerst het eigen vermogen. Dat is ruimschoots gehalveerd van €95 miljoen in 2008 naar €43 miljoen in 2017. Hiervoor zijn meerdere oorzaken. Zo is de algemene reserve gedaald naar slechts €9,1 miljoen, tegen nog €17,5 miljoen in 2008 en €30,3 miljoen in 2009. Dit is voor gemeenten de belangrijkste buffer voor het opvangen van algemene financiële risico’s en tegenvallers. De omvang van de algemene reserve wordt vooral bepaald door het gemeentelijke resultaat (saldo baten en lasten). Als verklaring voor de stevige daling wijzen de studenten in de eerste plaats op de negatieve begrotingsresultaten in de betreffende periode. Daarnaast speelt het grondbedrijf een grote rol. Er zijn minder inkomsten uit de grondexploitatie, terwijl er ook is afgeboekt op gronden.

Verder is de decentralisatie van belang. Sinds 2015 zijn gemeenten verantwoordelijk voor de uitvoering van taken binnen het sociaal domein. Deze taken zijn grotendeels overgenomen van de rijksoverheid. Dat jaar besloot de gemeente een reserve sociaal domein te vormen om onverwachte tekorten op te vangen. Vanuit de algemene reserve is bijna €13 mln naar deze pot gevloeid. Door de al eerder genoemde kostenoverschrijdingen zat er eind 2017 nog slechts €4,6 mln in de reserve sociaal domein. Logischerwijs zal de reserve opnieuw moeten worden aangevuld, gezien de structurele tekorten bij de Jeugdwet en Wet Maatschappelijke Ondersteuning (WMO). Dat betekent dat stortingen in de algemene reserve noodzakelijk zijn, omdat de gemeente Leeuwarden hier een minimum hanteert van €10 miljoen. Met dit drempelbedrag is van een robuuste algemene reserve overigens geen sprake.

Wat ook opvalt, is dat er bijna €13 miljoen is onttrokken aan de algemene reserve voor aanvulling van de bestemmingsreserve SIOF. Dit is een strategisch investerings- en ontwikkelingsfonds, waarmee de gemeente bijvoorbeeld de faculteit in Leeuwarden van Rijksuniversiteit Groningen financiert. De studenten merken op dat de onttrekkingen niet nader zijn gespecificeerd in de jaarrekening. Ook een motivatie ontbreekt. Voorts zijn er in de loop der jaren diverse kleinere bedragen uit de algemene reserve gehaald. In 2017 ging het echter om een groot bedrag van €15,4 miljoen, dat in de jaarrekening niet is onderbouwd. Navraag bij de gemeente leert dat het ging om onverwachte incidentele kosten. Een specificatie zou hier op zijn plaats zijn.

Geen investeringsbudget

Ondanks de stortingen is SIOF een van de drie grote bestemmingsreserves die in de onderzochte periode flink zijn gedaald. Heel vreemd is dat niet. Bij het opstarten van de reserve is aangegeven dat deze pot op den duur niet meer aanwezig zal zijn en dus zal aflopen. Er is in de loop der jaren vanuit deze reserve geld gevloeid naar de financiering van de Culturele Hoofdstad 2018 en diverse infrastructurele projecten, waaronder de fietstunnel Oostergoplein. Eind 2019 zal deze reserve nagenoeg de bodem hebben bereikt. Voor nieuwe grote strategische investeringen is dus geen geld aanwezig, of de gemeente moet kans zien om het SIOF-potje weer aan te vullen. Door financiële trucs (omgekeerde balanssanering) uit te halen is de reserve in het verleden versterkt, maar dit is op de lange termijn geen oplossing.
Een andere bestemmingsreserve die duidelijk is teruggelopen is de grondexploitatie. Deze pot is bedoeld om de risico’s van de grondexploitatie op te vangen. Na de stevige recessie in 2008-2009 zijn de grondprijzen stevig gedaald en moest de gemeente haar verlies nemen. De derde grote bestemmingsreserve met een forse daling is de ISV 3. Dit Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing is bedoeld om de leefomgeving in achterstandswijken te verbeteren. Hier krijgt de gemeente geld voor van de Rijksoverheid. Deze reserve heeft zijn bestemming gehad en is daardoor eind 2017 teruggelopen naar het nulpunt, zo geven de studenten aan.

Dieper in de schulden

Terwijl het eigen vermogen is gehalveerd, is het vreemd vermogen flink gestegen. Stond er eind 2008 nog slechts €212 miljoen aan rentedragende schuld op de balans van de gemeente, eind 2017 was dat €524 miljoen. Het gaat vooral om langlopende leningen (€450 miljoen) met een looptijd van meer dan een jaar. In 2010 had deze post nog een omvang van €258 miljoen. ‘In de jaarrekening blijft zwaar onderbelicht waarom de leningen afgesloten worden en zelfs in de specificatie van de langlopende schulden valt niet af te lezen waaruit deze post precies bestaat’, aldus de studenten. Onder de specificatie in de jaarverslagen staat alleen dat de leningen zijn afgesloten om binnen de kasgeldlimiet te blijven en vanwege de gunstige rentestand. Bovendien geeft de gemeente aan dat de schuldpositie toeneemt om investeringen mogelijk te maken. Maar om welke investeringen het gaat, is voor de studenten niet duidelijk na analyse van de jaarrekeningen.

Zij signaleren ook dat de langlopende schulden vooral in 2015 en 2016 fors zijn gestegen. Voor de gemeente ging de decentralisatie in 2015 gepaard met een vergroting van het takenpakket. Omdat de gemeente in de jaarverslagen geen reden geeft voor het aangaan van grote leningen in deze jaren is er echter geen direct verband te leggen met de decentralisatie. Wat wél duidelijk is toe te schrijven aan de decentralisatie is de positie van de nog te betalen bedragen, die in 2015 is gestegen van €17 miljoen naar €116 miljoen. De gemeente wijst hier expliciet naar de ontwikkelingen binnen het sociaal domein. Het valt de studenten op dat de gemeente vanaf 2015 in de jaarrekening geen toelichting meer geeft op de bedragen van de overlopende passiva. In de jaren daarvoor werd nog aangegeven uit welke kleinere posten deze positie bestaat. Bijzonder dat de gemeente minder transparant wordt wanneer de overlopende passiva fors stijgen.

Hier komen we bij een belangrijke constatering uit het onderzoeksrapport. Want volgens de studenten is het financieel beleid van de gemeente niet altijd inzichtelijk voor de burgers. Deels komt dit doordat de gemeente zich moet houden aan de regels van de BBV-commissie en dus niet de vrije hand heeft bij het opstellen van de jaarrekening en begroting. Niettemin kan de gemeente transparanter zijn over de balans en de verlies- en winstrekening. Zo wordt er met posten geschoven. Vanaf 2015 staan de crediteuren bijvoorbeeld niet meer apart vermeld op de balans, maar zijn deze onder een andere schuldenpost verantwoord. Ook ontbreekt er vaak een nadere toelichting op de diverse posten. ‘Vooral vanaf 2015 ontbreken er erg veel specificaties bij de kortlopende schulden’, zo staat in het onderzoeksrapport. Hierdoor krijgt de buitenwacht geen inzicht in deze schuldpositie. Zoals eerder opgemerkt is de gemeente ook niet transparant over de bestemming van de langlopende schulden. Normaliter gaan gemeenten langlopende financiering aan voor het aanschaffen van grond of andere bezittingen. Een analyse van de activazijde van de balans zou wat dat betreft een goede vervolgopdracht voor studenten kunnen zijn.

Conclusie

Leeuwarden staat er in financieel opzicht uitermate zwak voor. De solvabiliteit loopt structureel terug door een uitholling van de reserves en hoge oplopende schulden. Het weerstandsvermogen in de vorm van de algemene reserve is in 2017 tot onder de interne minimumgrens gezakt. Met de onheilspellende schuldevolutie is een hypotheek op de toekomst genomen, want de schulden moeten ooit worden terugbetaald. Bovendien brengt de schuldenberg een renterisico met zich mee. Mocht de rente ooit weer gaan stijgen, dan zullen de rentebetalingen (en aflossingen) een groot beslag leggen op het bedrijfsresultaat van de gemeente. Gevolg: minder ruimte voor noodzakelijke uitgaven aan publieke voorzieningen en zeer waarschijnlijk verdere bezuinigingen op het sociale domein. Voor burgers is het daarom belangrijk inzicht te hebben in de financiële huishouding van de gemeente, maar Leeuwarden laat hier steken vallen. De transparantie laat te wensen over. Er is dus werk aan de winkel voor het gemeentebestuur.

De bezuinigingen die na aantreden van een nieuw college in 2018 in gang zijn gezet zijn omringd met onzekerheden. De problematiek rond de WMO leidde al tot de val van een wethouder. De bezuinigingsprogramma’s bieden nog weinig perspectief voor de weg omhoog. Mogelijk is daarvoor eerst een meer structurele analyse van de economische en financiële positie van Leeuwarden nodig.