College over negatieve strategie Vergunningenbeleid: is niks van waar

Foto: Harrie Muis

(tekst: Bestuurlijke reactie op Rekenkamerrapport Vergunningenbeleid)
–
Z226813-2020
FD
GEB
01458
–
15 september 2020, verzonden:

Geachte leden van de raad,

Presentatie rapport

Op 24 augustus jl. heeft de Rekenkamer het rapport Vergunningenbeleid gemeente
Leeuwarden (met als ondertitel Meer in het bijzonder de vergunningen- en
ontheffingenverlening voor festivals in de Groene Ster), openbaar gemaakt met een
persconferentie. Een rapport dat naar aanleiding van uw aangenomen motie van 18
september 2019 is opgesteld.

In het Open Podium van 26 augustus jl. heeft de Rekenkamer het rapport aan u
gepresenteerd met de mogelijkheid voor u om aanvullend feitelijke vragen te
stellen.

Door de Rekenkamer is eerder bij de auditcommissie een verzoek ingediend voor
toepassing van het zogenoemde experimenteerartikel (Rekenkamerverordening art.
13 lid 1-3). De auditcommissie heeft ingestemd met het verzoek tot het niet
toepassen van bestuurlijk wederhoor (in casu aan ons college) voor dit betreffende
onderzoek.

Met deze brief geven wij een bestuurlijke reactie op het onderzoeksrapport.
Eerst een algemene reactie, met name toegespitst op diverse conclusies in het
rapport. Daarna gaan wij nader in op het thema geluid en vervolgens geven wij onze
reactie op de in het rapport geformuleerde aanbevelingen.

Reactie algemeen

De Rekenkamer heeft als taak het uitvoeren van onderzoek naar de
doeltreffendheid, doelmatigheid en rechtmatigheid van het gemeentelijk beleid en
beheer (art. 9, lid 1 Rekenkamerverordening). Uit het rapport is af te leiden dat de
gemeente op deze drie aspecten correct gehandeld heeft. De Rekenkamer heeft
daarnaast (op eigen initiatief) het gemeentelijk beleid ook getoetst op andere
maatstaven dan welke zijn opgenomen in de Rekenkamerverordening, namelijk
responsiviteit en materiële rechtmatigheid. Deze maatstaven in relatie tot een
onderzoek van de Rekenkamer zijn nieuw voor het college.
Het Rekenkamerrapport constateert dat het beleid heeft geleid tot een
opeenvolging van succesvolle en drukbezochte festivals. Festivals die Leeuwarden
Blad 2
als cultuurstad op de kaart hebben gezet en internationaal de nodige waardering
oogstten, zo stelt het rapport.

Het rapport geeft aan dat het gemeentelijk beleid inzake de vergunningen- en
ontheffingsverlening als rechtmatig is te kwalificeren. Maar het rapport lijkt ook de
suggestie te wekken dat het college er bewust voor gekozen zou hebben om grenzen
te overschrijden, om betrokkenen niet of onvolledig te informeren, om (te) laat
omgevingsvergunningen af te geven en daarbij een strategie van reluctant
adjustment toegepast zou hebben. Dit is niet het geval, een dergelijke strategie
heeft nimmer aan ons handelen ten grondslag gelegen. De Rekenkamer schrijft dat
zij daar ook geen aanwijzingen voor heeft gevonden. Niettemin wordt het frame van
deze strategie bij herhaling genoemd. Er ontstaat daarmee een beeld dat in onze
ogen onterecht is.

Het rapport hanteert daarnaast de term catenaccio als typering voor de
gemeentelijke handelwijze. Net als de eerdere genoemde – en niet aangetoonde
strategie van reluctant adjustment – wordt ook met deze typering een gekleurde
invulling gegeven aan bepaalde handelingen en keuzes, zonder dat het college op
die wijze haar taken heeft uitgevoerd.

Voor ons staat voorop dat het college inzet op het realiseren van de gemeentebreed
geformuleerde ambities, rond in dit geval evenementen (waaronder festivals). Een
inzet die niet ontstaat uit tunnelvisie maar ter uitvoering van het democratisch
genomen besluit om Leeuwarden als aantrekkelijke evenementenstad te
presenteren. Wij herhalen dat uit het rapport van de Rekenkamer is af te leiden dat
die uitvoering doeltreffend, doelmatig en rechtmatig is.

Het organiseren en faciliteren van evenementen brengt een complexe
belangafweging met zich mee. Een belangenafweging die vanzelfsprekend thuishoort
bij de gemeente. Het belang voor de regio Leeuwarden in economisch opzicht; het
belang om Leeuwarden op de kaart te zetten als levendige en dynamische
gemeente; belangen voor ondernemers, organisatoren, bezoekers uit stad en regio,
bezoekers uit andere delen van het land en de wereld; belangen rond flora en
fauna. En niet in de laatste plaats de belangen van omwonenden die geconfronteerd
worden met geluid, verkeersdrukte, licht e.d.

Ons college heeft al deze belangen steeds gewogen in het licht van de
gemeentelijke ambitie om aantrekkelijke evenementen en festivals in Leeuwarden
te laten plaatsvinden.

Geconstateerd kan worden dat de conclusies in het rapport voor een belangrijk deel
gerelateerd zijn aan de periode tot 2018. Een periode die in het rapport getypeerd
wordt als learning by doing.

Toegespitst op de vergunningverlening voor evenementen en festivals in het Groene
Stergebied, heeft de gemeente gaandeweg haar handelen steeds verder ontwikkeld,
aangepast, uitgebreid en is geleerd van de ervaringen uit de eerste periode.
Met name in de periode vanaf 2017 zijn er op velerlei terrein verbeteringen
doorgevoerd; de toegankelijkheid voor recreanten, de bewegwijzering, een
lichtplan met oog voor natuurbelangen, geluidmonitoring, veiligheidsaspecten,
communicatie, opstelling locatieprofielen etc. Wij zijn dan ook van mening dat het
rapport in de conclusies te weinig oog heeft voor de door de gemeente ingezette
aanpassingen en verbeteringen. Ook in dat opzicht mist het college in het rapport
aandacht voor de brede belangenafweging waarbinnen de vergunningverlening
plaatsvindt.

Blad 3

Reactie met betrekking tot geluid

De Rekenkamer uit in het rapport twijfels bij de materiële rechtmatigheid rond
enkele casussen binnen het geluiddossier. De Rekenkamer stelt dat burgers er op
mogen vertrouwen dat materieel gevolg wordt gegeven aan uitspraken, dan wel
richtinggevende oproepen van rechters.

Binnen het door de gemeente gevoerde geluidbeleid is in de afgelopen jaren gevolg
gegeven aan rechterlijke uitspraken. Dat blijkt uit de aanpassingen die wij ten
opzichte van 2014 in de daarop volgende jaren hebben gedaan. Dat blijkt naar onze
mening ook uit de woorden van de voorzieningenrechter d.d. 18 juli 2017: De
gemeente stelt zich echter wel ontvankelijk op voor de uitspraken van de rechtbank
waarin verzoekers in hoge mate gelijk krijgen. Met name de geluidsontheffingen
laten een duidelijke verbetering zien waarbij de gekozen systematiek voor de
Groene Ster ook steeds meer reliëf krijgt en meer in balans komt met wat het recht
verlangt.

In januari 2017 en april 2018 is de beleidsregel geluid aangepast op de zaken die de
rechter in eerdere procedures heeft uitgesproken.

Zowel de oproep van 18 juli 2017 als de uitspraak van 3 april 2018 van de Rechtbank
Noord-Nederland inzake Psy-Fi 2016, versterken de gedachte dat de gemeente met
het geluidbeleid van 2018 op de juiste weg was.

Het klopt dat de gemeente het niet altijd eens is met een oordeel van een rechter.
In een aantal gevallen ging het bovendien om een oordeel in zogenaamde voorlopige
voorzieningen. Dat zijn spoedprocedures waarbij geldt dat het oordeel van de
voorzieningenrechter een voorlopig karakter heeft en het de rechtbank in een
(eventuele) bodemprocedure niet bindt. Bij bodemprocedures geldt het laatst
uitgesproken oordeel totdat er een uitspraak is van de Raad van State.
In het rapport van de Rekenkamer staat op blz. 12 de volgende passage:
Natuurlijk is een festival zonder geluid, geen festival. Maar dat is het punt niet.
Het gaat om hinder en overlast. En er is altijd een niveau te vinden waarin beide
partijen aan hun trekken komen. Dat inzicht en de wil te zoeken naar een dergelijk
evenwicht lijkt te ontbreken.

Wij denken dat dat inzicht er wel degelijk was, evenals de wil om stappen te
zetten. Wij denken dat er niet altijd een (geluid)niveau is te vinden waar alle
partijen (dus ook de organisator van het evenement) zich in kunnen vinden. Dat
heeft tot gevolg dat de gemeente een belangenafweging maakt en binnen de kaders
van het gemeentelijk geluidbeleid een keuze maakt.

Reactie op de aanbevelingen

Op bladzijde 14 en 15 van het rapport staan de aanbevelingen. Die hebben wij
hierna samengevat en cursief weergegeven en voorzien van een reactie.
 De raad kan beter worden geïnformeerd. Uit de rapportage blijkt dat er
diverse belangrijke momenten waren, waarop dat indringender mogelijk was
geweest.

Uw raad is naar onze mening tijdig geïnformeerd over lopende juridische
procedures, over wijzigingen in de beleidsregel geluid en over de kaderstelling/het
locatie profiel. Daarmee zijn steeds voorafgaand aan een festivalseizoen de
kaders/regels vastgelegd waaraan een aanvraag om een vergunning in de Groene
Ster moet voldoen.
Blad 4

Voor de op te stellen Partiële herziening van het bestemmingsplan voor
evenementen zijn er diverse momenten geweest waarin uw raad (naast bewoners,
stichting Groene Ster Duurzaam en andere belanghebbenden) betrokken is geweest.
Momenten ook waarop belanghebbenden mee konden praten en input konden
leveren.

Graag gaan wij met u in gesprek over de vraag of de informatievoorziening anders of
beter had gekund. Juist ook om eventueel gewenste aanpassingen in deze fase nog
door te voeren. Een mogelijkheid voor het vervolg zou kunnen zijn dat met een
afvaardiging van uw gemeenteraad dit dossier nader wordt verkend. Hierbij kan het
proces worden doorgenomen maar ook de problematiek verder worden besproken.
Een en ander bijvoorbeeld conform het dossier Omgevingswet.
 Het is raadzaam na te gaan of het formuleren van meer algemene ijkpunten
en duidelijke procedures over de wijze waarop je binnen de ruimte die een
nieuw bestemmingsplan biedt evenementen kunt organiseren, niet een zinvol
alternatief vormt voor het te strikt vastleggen van normen.

Op 14 juli 2017 heeft de rechter uitspraak gedaan in een bodemprocedure over de
door ons college afgegeven gewijzigde omgevingsvergunning van 2015 voor het
houden van drie festivals in de Groene Ster. De rechter gaf daarbij aan op welke
wijze de ruimtelijke inpassing van grootschalige festivals wel mogelijk gemaakt kan
worden. De rechter wees in dat kader naast de mogelijkheid voor elk festival een
afzonderlijke omgevingsvergunning te verlenen, ook naar de route van wijziging van
het bestemmingsplan.

Het college sluit zich aan bij deze rechterlijke opvatting dat een (partiële)
herziening van het bestemmingsplan voor (een deel van) het Groene Ster gebied een
belangrijk en zeer nuttig instrument kan zijn om de komende jaren medewerking te
kunnen verlenen aan het plaatsvinden van evenementen en festivals in de Groene
Ster. Vastlegging in een bestemmingsplan geeft duidelijkheid en (rechts)zekerheid
aan alle betrokkenen. Uit jurisprudentie blijkt dat het regelen van evenementen in
het bestemmingsplan over een aantal zaken duidelijkheid moet geven: bijvoorbeeld
het aantal toegestane evenementen per jaar, het soort evenementen, de omvang
hiervan, de geluidniveaus, de maximale bezoekersaantallen en de (eind)tijden. Met
deze vastlegging wordt een goed woon- en leefklimaat beoogd.

In het rapport van de Rekenkamer wordt enerzijds een pleidooi gehouden voor
rechtszekerheid en duidelijkheid, anderzijds wordt gesteld dat flexibiliteit nodig is.
Dat betekent dat de geformuleerde aanbeveling op dit punt tegenstrijdig is.
Op dit moment werken wij aan het ontwerpbestemmingsplan. Hiervoor zijn reeds
diverse onderzoeken gedaan. Ook is een Notitie Reikwijdte en Detailniveau
opgesteld als aanloop naar de Milieu Effect Rapportage, die onderdeel gaat
uitmaken van het ontwerpbestemmingsplan. Ook hierin komt naar voren dat de
opgave die voorligt complex is. De uitkomst van wat er mogelijk is, bijvoorbeeld het
toegestane geluidsniveau in combinatie met tijdsduur van de evenementen, staat
dan ook niet op voorhand vast maar zal vorm moeten krijgen in het vervolg van de
te volgen procedure. Hierbij zal nadrukkelijk ruimte zijn voor inbreng van een ieder.
Blad 5
 Steviger verankeren van de uitgangspunten van ‘andere overheid’ binnen het
vergunningen en ontheffingenbeleid.

De gemeente wil en probeert te handelen en te besluiten als een ontvankelijke
overheid met oog en oor voor geluiden uit de samenleving. Burgers krijgen meer
ruimte, maar daarmee naar onze mening ook meer verantwoordelijkheid om oog te
hebben voor andere belangen. Het is een wederkerig proces dat ook het nodige
vraagt van de zijde van individuele burgers en belangengroepen.
 Het verdient aanbeveling de voor en nadelen van een ‘strategie van
aanpassen met tegenzin’ nader in ogenschouw te nemen.
De in deze aanbeveling geduide ‘strategie’ heeft, zoals hiervoor reeds is
aangegeven, nimmer aan ons handelen ten grondslag gelegen. Het college heeft ook
geen motief voor een dergelijke strategie. Immers de visie en het beleid is
democratisch vastgesteld en wordt conform uitgevoerd.
Tegen deze achtergrondnemen wij deze aanbeveling voor kennisgeving aan.
 Noodzaak ook scherp oog te hebben voor meer actuele ontwikkelingen binnen
de bredere maatschappelijke context van het evenementenbeleid.
Bij de opstelling van het bestemmingsplan dat evenementen mogelijk moet maken
in de Groene Ster heeft het college, anticiperend op de Omgevingswet en het
toekomstige omgevingsplan, zeker aandacht voor meer actuele ontwikkelingen
binnen de brede maatschappelijke context van het evenementenbeleid
(bijvoorbeeld gezondheidsaspecten, trends van verschuivende verdeling van
verantwoordelijkheid en zeggenschap tussen overheid en samenleving).

Afsluitend

In de voorliggende bestuurlijke reactie op het rapport van de Rekenkamer zijn wij
op hoofdlijnen ingegaan op de in het rapport aangegeven conclusies en
aanbevelingen. Onze reactie laat zien dat wij diverse conclusies onderschrijven,
maar in enkele conclusies herkennen wij ons niet.

Belangrijk is de constatering in het rapport dat door het college geen onjuiste
informatie is verstrekt. Bij complexe en gevoelige dossiers zijn tijdigheid en
volledigheid van informatievoorziening belangrijke aandachtspunten, evenals ruimte
voor informeel (en formeel) contact met betrokkenen.

Interpretatieverschillen over de opdracht van de rechter in 2017 kunnen een open
en transparant vormgegeven overleg in de weg hebben gestaan. Het college is zeker
bereid opnieuw het overleg aan te gaan.

Binnenkort zullen wij overeenkomstig ons besluit van 30 juni 2020 over toepassing
van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure, de ontwerp-vergunningen WttV
en Psy-Fi 2021 ter visie leggen. Belanghebbenden hebben dan 6 weken de
gelegenheid hun zienswijzen kenbaar te maken. Deze zienswijzen worden bij de
besluitvorming betrokken. Eventuele juridische procedures kunnen dan naar
verwachting voor de zomer 2021 worden afgerond. Daarmee verwachten wij dat er
tijdig duidelijkheid en zekerheid bestaat over het al dan niet kunnen doorgaan van
de genoemde festivals in 2021.

Aansluitend op de reeds genoemde voorlopige voorziening van 2019, hanteren wij
hierbij een eindtijd van 24.00 uur in plaats van 1.00 uur. Dit conform de uitspraak
Blad 6
van de rechter en conform de situatie 2019. Dit ook in afwachting van een
definitieve uitspraak daarover door de Raad van State en vooruitlopend op de
discussie en besluitvorming in het kader van de bestemmingsplanprocedure.
Wij hebben de afgelopen jaren tal van aanpassingen in ons beleid en ons handelen
doorgevoerd. Daar waar nodig en mogelijk zullen wij dat ook in de komende tijd
doen. Aanpassingen die in lijn zijn met diverse aanbevelingen in het rapport.

Hoogachtend,
burgemeester en wethouders van Leeuwarden,
burgemeester,
secretaris,